2014年11月5日 星期三

法治當然不單是守法和執法



考評局發表報告,指通識科試卷中,指學生對言論、示威自由及法治等概念掌握較為薄弱,有相當多的人錯誤認為法治等同於執行法例,部分考生亦只是把法治的意思詮釋為遵守法律,須擴闊及加強認識法治的重要性和功能。

看來,很多高官在法治方面都沒有這種「常識」,何以葉劉說通識會令學生欠缺常識呢?很可能就是藉此掩飾包括她的政界人士嚴重欠缺常識了。

在此,為各同學補補法治的「常識」。

人治與法治之別

人治:最高統治者的權力完全不受規限。但絕對人治的例子不多,即使古代中國皇帝的權力或多或少也受到限制。

法治:政府施政時須完全依據法律。但法律執行不是機械盲從,故法律都會賦予官員一定酌情權。

重點:法治並非單純是有或沒有的問題,而在於程度差別。

法治四層次

1. 有法可依:先有法律可供依循,才能談法治。試想,如果校規是隨意的,或任由校長心情來決定,那是無法而治。香港的法律由立法會制定,故立法會的民選基礎不足(如功能組別),法例可能有偏袒,認受性成疑。

2. 有法必依:政府、公職人員及人民的行為都需有法律依據。「法律面前人人平等」的重心是:無論是市民還是政府都必須守法。如果只強調市民守法,卻默許權力機關徇私枉法,則流於「以法規治國」(rule by law)而非「法治」(rule of law)。例如內地強調市民「違法必究、執法必嚴」,但官員舞弊卻往往難以追究,便是法治不健全之象。簡言之,「有法必依」主要針對掌權的官員,與第三層次「以法限權」相聯繫。

3. 以法限權:以法律限制政府權力、規管公職人員的道德操守及保障人身自由不被侵犯。人民可從清晰的法律條文了解政府權力的界線和自己的法律權利。

限權機構須獨立於行政機關才有效,例如司法機構、立法會。單靠行政內部監察並沒有效,像七十年代前的香港,警察部也有「反貪部」,但貪污依舊嚴重,直至直屬港督(今日為行政長官)的廉政公署成立才能有效打擊貪污。

司法限權是法治建設最基本要求,並須符合幾項原則:(1)司法獨立,司法機關必須獨立於行政機關;(2)司法監察權,司法機關有權審議政府與市民之間就違法或違憲的紛爭、覆核行政決定是否違法或違憲等;(3)人人可及的司法程序:司法機關是被動的限權機制,要由公民提出訴訟才能啟動其限權功能,但由於法律及法律程序相當複雜,平民難以自行掌握,故應有選擇律師的權利;另外,訟費昂貴,故法治社會設有法律援助制度幫助有需要的公民尋求法律協助。

以「港珠澳大橋司法覆核」為例,利用法治的「以法限權」概念,便可解釋「港珠澳大橋司法覆核」如何體現法治精神。

首先,市民質疑政府的工程違法,可向法院提出司法覆核,不讓政府權力獨大,任意施政,體現「以法限權」的法治精神。另外,東涌居民能申請法援去控告政府違法,體現了「人人可及的司法程序」,即使貧窮也可申請法援打官司。第三,事件雖然招致各界批評,指官司將令港珠澳大橋的成本大增,但法院無畏輿論壓力,判案時只按照法例去判定政府有否違法、是否恰當運用法律賦予的權力去施政,在初審判政府敗訴,顯示香港司法高度獨立;第四,政府上訴得直,顯示司法系統成熟完善,如設有上訴機制,以彌補法官可能出現的人為問題(世上沒有完美的人,故也沒有完美的法官,機制補救是必須的)

4. 法治最高層次:以法達義

法治還有「以法達義」這個最高層次,意思是以清晰法律達到社會公義,例如「公民權公義」(civil rights justice)指,法律應保障公民的基本權利,如人身自由、言論自由等。很多法治制度都訂立具憲法地位的「人權法」,確保法律及執法行為都符合公民權公義的要求。外傭官司可體現這個層次。

公民抗命是指公民刻意違抗不公義法律,或藉違法抗爭去表達對政府強烈不滿或訴求,從而刺激公眾關注和討論,迫令政府改變不公平政策。這種抗爭手法符合法治最高層次的「以法達義」原則。例如黑人民權運動,就是源於「黑人在巴士上必須讓座予白人」這條完全違反公義的惡法而起。

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